衆院憲法調査会　報告書素案（抄）

第３編　第３章　憲法調査会における論議

はじめに

　本章は、憲法調査会における概ね５年間の憲法に関する議論の全貌を公平に、かつ、分かりやすく提示することを旨として、次の三つの方針に基づいて編集した。

１　憲法調査会にあらわれた委員の多様な意見を偏ることなく公平に記載すること。

２　膨大な量に達する調査の全貌を分かりやすく示すため、委員の意見を論点ごとに類型化して摘示すること。

３　概ね５年間の通じて多く述べられた意見については、その旨を記すこと。なお、これは、憲法調査会の意思決定による多数を意味するものではないこと。

　　なお、参考として、各項目の末尾に、参考人、公述人、意見陳述者等（以下「参考人等」という。）の発言を、その趣旨を損なわないように要約して掲載した。

第１節　あらまし

本節は、次節（日本国憲法の制定経緯）、第３節（日本国憲法の各条章に関する意見）及び第４節（今後の憲法論議等）において記述する委員の意見を概観することができるよう、これを要約したものである。

第１款　日本国憲法の制定経緯

　

日本国憲法の制定経緯については、ＧＨＱ民政局が作成した草案を日本側に提示し、それを基に日本国憲法の草案を起草するよう指示したことを端緒とする、日本国憲法の制定に対する一連のＧＨＱの関与等について議論が行われた。この点については、日本国憲法の制定に対する一連のＧＨＱの関与を「押しつけ」と捉えて問題視する意見もあったが、その点ばかりを強調すべきではないとする意見が多く述べられた。

　その他、日本国憲法の各項目の制定経緯等についても議論が行われた。

第２款　日本国憲法の各条章に関する意見

�T　総論的事項

１　日本国憲法に対する全般的な評価

国民主権、平和主義及び基本的人権の尊重という日本国憲法の基本的な原理を今後とも維持すべきであるとする意見が多く述べられた。

２　憲法の役割

　憲法の役割について、次のような意見が述べられた。

　一つは、憲法の役割について、公権力の行使を制限する役割を重視する意見である。もう一つは、憲法に国家目標の設定や国民の行為規範としての役割をも求める意見である。このような意見の違いは、憲法事項の内容、例えば、前文に我が国固有の価値を規定すべきか否か、国民の義務に関する規定を増設すべきか否か、憲法尊重擁護義務の名宛人に国民を追加すべきか否か等について、意見が分かれる基因となっている。

３　憲法と現実の乖離

　自衛隊の存在や海外におけるその活動と、９条に定める戦争の放棄、戦力の不保持及び交戦権の否認との関係をはじめとして、いくつかの事項が憲法と現実との乖離として取り上げられた。

　憲法と現実との乖離として取り上げられた事項を憲法解釈により説明付けることについては、憲法の空洞化・形骸化を招き、ひいては憲法規範の軽視や憲法本来の安定性を毀損するのではないかという懸念等が指摘された。

　そこで、当該乖離をいかなる方法で解消すべきかについては意見が分かれた。

　一方は現実に合わせて憲法を改正すべきであるとする意見であり、他方は現実を憲法に合わせて是正していくべきであるとする意見である。この意見の違いは、主として、９条と現実との乖離をどう処理するかにおいて現れた。

４　憲法制定後の状況の変化と憲法の関係

　憲法を取り巻く状況は、制定以来、著しく変容している。

　その事例として取り上げられたものとしては、�@我が国に対する国際貢献の期待の高まり、�A科学技術の進歩、�B環境問題等の発生等があった。

　これらの状況の変化を踏まえ、憲法の条項にこれを反映させることの要否が憲法のいくつかの分野において論議された。そこでは、これらの状況の変化に対応して憲法に規定を設けるべきであるとする意見と、憲法はこれらの状況の変化に対処できる懐が深い構造になっているとする意見が述べられた。

�U　各論的事項

第１　前文

１　内容

前文の内容に関する主な議論は、前文に規定すべき事項についてである。この点については、我が国固有の歴史・伝統・文化等を前文に明記することの是非に関する議論が行われたが、意見が分かれた。

歴史・伝統・文化等は多様性を持っており、特定の価値観を規定することは慎むべきであるとする意見もあったが、前文に我が国固有の歴史・伝統・文化等を明記すべきであるとする意見が多く述べられた。

２　文章・表現

　前文の文章・表現については、前文の文章は国民の間に定着しており、変える必要はないとする意見もあったが、英語の構文に基づく前文を批判して日本語の構文に基づいて作ることが必要であるとする意見や、シンプルなものに改めるべきであるとする意見が多く述べられた。

第２　天皇

１　象徴天皇制に対する評価

　現行の象徴天皇制については、国民から支持され定着しており、歴史的にみても本来の天皇制のあり方に適ったものであるとして、今後とも維持されるべきものであるとする意見が多く述べられ、その存廃を当面の憲法問題とする意見はなかった。

２　天皇の地位

　天皇の地位については、元首の問題が取り上げられた。天皇を元首と認識すべきか否かについては、意見が分かれた。また、憲法に天皇が元首である旨の規定を置くべきか否かについても両論があったが、消極的な意見が多く述べられた。

　天皇が元首である旨の規定を置くことに消極的な意見は、その論拠として、�@国政に関する一切の権能を有しないという天皇の現在の地位からするとその旨の規定は困難であること、�A国民の大半が現在の象徴天皇制に異議を述べていないこと、�B元首と明記しないことが象徴天皇制にふさわしいこと等を挙げている。これに対し、天皇が元首である旨の規定を置くことに積極的な意見は、天皇は現に元首であるからこれを憲法に明記すべきであるとするものである。

３　皇位継承

皇位継承に関する主な議論は、女性による皇位継承の是非に関するものである。この点については、女性による皇位継承を認めることに慎重な意見もあったが、これを認める意見が多く述べられた。

　女性による皇位継承を認める意見は、�@憲法が皇位継承権を男性に限定していないこと、�A男性による継承に限定したままでは皇統が断絶する懸念があること、�B女性の天皇を容認する国民世論の動向、�Cこれを認めることが男女平等や男女共同参画社会の形成という現在の潮流にも適うものであること等を理由としている。これに対し、慎重論は、男系男子による継承が我が国の伝統であること等を論拠としている。

４　天皇の行為

　天皇の行為については、国事行為のあり方及び運用、国事行為及び私的行為以外の天皇の行為類型を容認するか否かに関する議論等が行われた。

第３　安全保障・国際協力

１　安全保障

安全保障については、９条がこれまで我が国の平和や繁栄に果たしてきた役割を評価し、同条１項の戦争放棄の理念を堅持し、平和主義を今後も維持すべきであるとする意見が多く述べられた。

自衛権の行使として武力の行使が認められるか否かについては、自衛権の行使としてであっても武力の行使は認められないとする意見もあったが、自衛権の行使として武力の行使を認める意見が多く述べられた。

（1）自衛権及び自衛隊

　（�@）自衛権及び自衛隊と憲法規定との関係

　　　上記のとおり、自衛権の行使として武力の行使を認めるとする意見が多く述べられたが、この意見は、自衛権及び自衛隊と憲法規定との関係に関しては、ａ. 自衛権及び自衛隊の憲法上の根拠を明らかにするための措置をとるべきであるとする意見、ｂ．自衛権の行使や自衛隊の法的統制に関する規定を憲法に設けるべきであるとする意見、ｃ．自衛のための必要最小限度の武力の行使を認めつつ、９条を堅持すべきであるとする意見に大別することができる。なお、ｃの意見の中には、自衛隊に関する規定を憲法に追加すべきか否かについては、今後の議論の対象であるとする意見を含んでいる。

　　　また、ｄ．自衛権の行使としての武力の行使及び自衛隊に否定的な意見が述べられた。

　　　上記のように意見は分かれているが、自衛権及び自衛隊について何らかの憲法上の措置をとることを否定しない意見が多く述べられた。

　　　ａの立場が、自衛権及び自衛隊についての憲法上の位置付けを明確にすることに重点を置くの対し、ｂの立場は、強力な公権力の行使である自衛権の行使について、これを制限的・抑制的なものにするため、その発動要件と限界、自衛隊の行動原則等を規定して法的統制を図ることに重点を置くものである。また、ｃの立場は、個別的自衛権の担保として存在する自衛隊は９条２項の戦力に当たらないと解することができるという考え方に基づくものである。

　　　一方、ｄの立場からは、９条を堅持すべきであるとし、我が国は同条の理念の下で、紛争の未然防止及び紛争が生じた場合の平和的解決に向けての努力を行うべきであるとする意見が述べられた。また、自衛隊については、これを否定的に評価し、災害対策のための別組織への改組や、その段階的な解消を行うべきであるなどとしている。

　（�A）集団的自衛権

　　　集団的自衛権の行使の是非については、これを認めるべきであるとしつつその行使の限度に言及しない意見、これを認めるべきであるとしつつその行使に限度を設けるべきであるとする意見及びこれを認めるべきではないとする意見に、ほぼ三分された。

　　　集団的自衛権の行使を認めるべきであるとする意見は、論拠として、�@米国と共同して行う我が国の防衛及び我が国周辺における国際協力をより円滑・効果的に行うため、あるいは、米国との対等な同盟関係を構築するためにこれを認めるべきであること、�Aアジア地域における地域安全保障の枠組みを構築する場合に、我が国も関係国と同等の責任を負う必要があること等を挙げている。

　　　集団的自衛権の行使の限度については、限度を付すことにより他国と共同して行う活動に支障を来す場合も想定されるため、憲法にあらかじめ限度を設けるべきではなく、状況に応じて随時、製作判断をなすべきであるとする意見と、集団的自衛権は、抑制的・限定的に行使すべきであり、�@同盟国間に限定する、�A東アジア地域に限定する、あるいは、�B我が国の死活的利益に重大な影響がある場合に限定するなどの限度を設けるべきであるとする意見等が述べられた。

　　　集団的自衛権の行使を認めるべきではないとする意見は、その論拠として、�@集団的自衛権は国連憲章上例外的かつ暫定的なものとされ、現実には軍事同盟の根拠とされていること、�Aその行使を認めることはアジア諸国に対して不信感と脅威を与える結果となること等を挙げている。

　　　集団的自衛権の行使を認めるべきであるとする立場から、その法的根拠について、憲法解釈により認められるとする意見もあったが、憲法改正によるべきであるとする意見が多く述べられた。

　　　法的根拠を憲法に置くべきであるとする意見は、上記（�@）のａ及びｂ に記したところと同様である。

　　　集団的自衛権の行使について解釈の変更により認められるとする意見は、国家は、その固有の権利として、個別的・集団的を問わず自衛権を有し、行使できるのであり、集団的自衛権の行使を認めることを憲法に明記する必要はないとするものである。

（２）日米安全保障条約

日米安全保障条約については、その存続を前提とする意見と同条約に否定的な意見が述べられた。

日米安全保障条約の存続を前提とする意見も一様ではない。一方には、核の脅威等に我が国一国で対応することは、アジア地域に緊張を持ち込むことになり、日米同盟は非常に現実的な安全保障政策であるとする意見等があり、他方には、我が国の安全保障は、現実には日米同盟を前提に考えざるを得ないが、我が国の自立のためにも、国連中心主義を重視すべきであるとする意見等があった。

これに対し、日米安全保障条約に否定的な立場からは、９条の精神に沿って、これと矛盾する日米安全保障条約を解消すべきであるとする意見等が述べられた。

（３）核兵器の廃絶等

　　核兵器の廃絶等については、�@核兵器の廃絶や非核三原則を憲法に明記すべきであるとする意見、�A核抑止論から脱却しない限り核兵器拡散の危険性は続き、核兵器の廃絶と矛盾する核抑止論は認められないとする意見、�B米国の核抑止力に依存しなければ、必要最小限度とされる自衛権の行使だけでは我が国の安全は保てないとする意見等が述べられた。

２　国際協力

（１）国際協力の推進

我が国が今後も積極的に国際協力を行うべきであるとすることについては、概ね共通の理解があった。

（２）国際協力の推進と憲法との関係

　　憲法に国際協力に関する規定を置くことの是非については、規定を置くべきであるとする意見と、新たに憲法に規定する必要はないとする意見があった。

　　憲法に国際協力に関する規定を置くべきであるとする立場からは、�@国際協力活動の根拠規定を置くべきであるとする意見、�A自衛隊の海外派遣についての根拠規定を置くべきであるとする意見、�B武力の行使による国際協力が不可避である場合にこれを可能とする規定を置くべきであるとする意見等が述べられた。

　　これに対し、新たに憲法に規定する必要はないとする意見は、我が国は９条の下で非軍事的な分野における支援活動を行うべきであるから、憲法を改正する必要はないなどとするものである。

（３）国連の集団安全保障活動への参加

　　国際協力の一類型である国連の集団安全保障活動への参加の是非については、参加は非軍事の分野に限るべきであるとする意見もあったが、国連の集団安全保障活動に参加すべきであるとする意見が多く述べられた。

　　国連の集団安全保障活動に参加すべきであるとする意見は、その論拠として、�@国際の平和と安全から大きな恩恵を享受する我が国には、経済大国にふさわしい国際協力を行う責任があること、�A一国平和主義から脱却して他国とリスクを共有すべきであること等を挙げている。

　　国連の集団安全保障活動に参加すべきであるとしても、当該参加の法的根拠を憲法に明記することの要否については、現行憲法の下でも参加が可能であるとする意見もあったが、その法的根拠を憲法に明記すべきであるとする意見が多く述べられた。法的根拠を憲法に明記すべきであるとする意見は、その論拠として、�@国連軍や多国籍軍を含め積極的に参加することを憲法上可能とする必要があること、�A当該参加に係る武力行使を限定的なものとするための規定を設ける必要があること等を挙げている。また、現行憲法の下でも当該参加が可能であるとする立場からは、集団安全保障活動は９条が禁ずる国権の発動としての武力行使ではなく、前文の国際協調主義に基づくものであり、自衛のための必要最小限度の武力行使とは別枠で認められていると解釈することが可能であるとする意見等が述べられた。

　　これに対し、参加は非軍事の分野に限るべきであるとする意見は、その論拠として、�@国連の集団安全保障活動であっても、これに参加して武力を行使することは憲法に違反すること、�A我が国が軍事的強制措置に参加することは、アジア諸国に対し不信感と脅威を与えるおそれがあること等を挙げている。

（４）自衛隊の国際協力活動

　　自衛隊の国際協力活動の是非については、自衛隊の活用に積極的な意見と消極的な意見があった。

　　自衛隊の活用に積極的な立場からは、�@我が国は世界から人的貢献を含む国際協力を行うことが期待されているところ、その都度自衛隊を派遣するのに必要となる法律を制定することは限界にきているので、憲法に自衛隊の国際協力に関する明文規定を置くべきであるとする意見、�A自衛隊の海外派遣について一般的に定める恒久法を制定すべきであるとする意見等が述べられた。

　　これに対し、自衛隊の活用に消極的な立場からは、�@自衛隊の海外派遣は憲法上認められないとする意見、�AＮＧＯなど自衛隊以外の人的貢献のあり方について検討すべきであるとする意見等が述べられた。

（５）地域安全保障

　　地域安全保障については、アジアにおける地域安全保障の枠組みの構築等について議論が行われ、何らカの枠組みが必要であるとする意見が多く述べられた。その主なものとしては、�@国際的なテロへの共同対処の必要性や北東アジアの地域情勢を考慮すると、アジア諸国が日常的な外交、協議、信頼醸成等の措置を積み重ねることにより安全保障を確保することが重要であり、そのための地域安全保障の枠組みを構築すべきであるとする意見、�A我が国の安全保障のあり方として、日米安全保障体制を維持・発展させるべきであるが、これに依存するだけでなく、他の外交的選択肢として、アジアにおける集団安全保障機構の創設を検討すべきであるとする意見等があった。

　　ただ、その枠組みのあり方については、武力の行使を含む枠組みを構想するものと、非軍事的な安全保障対話の枠組みを構築すべきであるとするものとに分かれている。

　このほか、経済の自由化と地域安全保障との関係に関する議論が行われた。

３　その他

　その他、国連に関する諸事項、国家主権の移譲等に関する議論が行われた。

第４　国民の権利及び義務

１　国民の権利及び義務総論

(1)近代立憲主義とその展開

国民の権利及び義務に関する憲法のあり方という基本問題に関し、憲法は国家権力の濫用から国民の基本的人権を守ることをその目的とするとし、国家からの自由を基本に据える近代立憲主義の考え方を重視すべきであるとする意見と、基本的人権の保障についての国家の積極的役割を重視すべきであるとする意見が述べられた。

近代立憲主義の考え方を重視する前者の意見は、憲法の公権力行使の制限規範としての要素を重視するものである。

これに対し、国家の積極的役割を重視すべきであるとする後者の意見は、環境問題、人権間の調整、科学技術の進展等、国家からの自由のみでは説明及び解決が難しい事態が生じているのではないかとして、人権保障等に関する国家の積極的な役割を求めるものである。

(2)基本的人権の限界

基本的人権の限界に関し、公共の福祉の問題等が取り上げられたが、その主な論点は、人権の制約又は調整の目的・手段の合理性をどのように担保するかにあった。この点については、�@権利の類型等に応じて、公共の福祉の内容を具体的に憲法に規定すべきであるとする意見、�A人権の制約又は調整の目的・手段の合理性の判断は、主に、議会の定める法律の形式で行われるべきであるとする意見等が述べられた。�Aの意見は、当該合理性の判断という国家の本質的事項について議会が安易に行政権に立法委任することを戒める趣旨を持つものである。ただし、�@と�Aは、二律背反的なものではなく、議会が当該判断を的確に行うための指針を示すために、�@のような憲法規定が必要であるとする意見もあった。

(3)外国人の人権

人権享有主体の問題に関し、外国人の人権が取り上げられ、様々な角度から議論が行われた。その中でも定住外国人に地方参政権を付与すべきか否かの問題については、住民自治の観点等からこれに積極的な意見と参政権は国民のみに与えられるべき権利である等の理由からこれに消極的な意見とに分かれた。

(4)国民の義務

　　国民の義務規定を増設することの是非については、意見が分かれた。

　　義務規定を増設することに積極的な意見は、その論拠として、�@戦後、日本の社会の各方面において、権利の裏にある義務に対する認識が非常に希薄になり、国家、社会、家族・家庭への責任や義務が軽視され、権利主張のみが横行して他者の権利を侵害し、あるいは社会の混乱を引き起こすという弊害が生じていること、�A権利の行使には義務の履行が伴うこと等を挙げている。この意見の中には、近代立憲主義を克服し、憲法を、国家と国民の協働を規定するものとして再構築することを志向するものがあった。また、義務規定を増設することに積極的な意見は、国防の義務、環境保全の義務、投票の義務等を義務規定として追加することを提案している。

　　これに対し、義務規定を増設することに消極的な意見は、近代立憲主義の憲法観を前提として、憲法の規範の名宛人は公権力であり、国民に対して義務や責任を多く課すべきものではないことを主たる論拠とし、これに加え、憲法に義務規定を追加しても問題の解決にはならないことをも論拠としている。

(5)憲法に明文の規定のない人権

　　憲法に明文の規定がない人権、いわゆる「新しい人権」について、これを憲法に明記することの要否が論議された。

　　新しい人権を憲法に明記することに積極的な意見は、その論拠として、�@憲法制定当時には想定されていなかった権利が、その後、認められるようになったこと、�Aその憲法への明記が国民の人権の保障に有益であること、�B憲法への明記が立法や裁判の基準となること、�C憲法が抽象度の高い規範であるとしても、新しい人権が13条の幸福追求権等に含まれるという考え方には限界があること等を挙げている。

　　これに対し、新しい人権を憲法に明記することに消極的な意見は、例えばプライバシーの権利は13条によって、知る権利は21条によって既に解釈上認められるに至っている等、憲法の人権規定は現在の新しい人権のみならず、将来生起し得る新しい人権にも対応できる懐の深いものであるとしている。そして、必用なことは憲法に規定を置くことではなく、憲法の精神を具体化する立法措置をとることであるとしている。

　　新しい人権として規定すべき旨の主張がされたものの代表は、環境権である。憲法に明記する必要はないとする意見もあったが、環境権とするか国家の環境保全義務と構成するかは別として、憲法に環境に関する条項を置くべきであるとする意見が多く述べられた。

　　また、知る権利・アクセス権や、プライバシー権を憲法に規定すべきであるとする意見も多く述べられた。

(6)生命倫理と憲法条

　　生命倫理に関する条項を憲法に設けるべきか否かについては、意見が分かれた。

　　積極的な意見は、日本人の倫理観とバランス感覚に方向性を与え、個人の尊厳と学問の自由の調和を図るために、個人の尊厳の上位概念としての人間の尊厳又は生命の尊厳の理念を憲法に明記すべきであるとしている。

　　これに対し、消極的な意見は、生命倫理の分野においても憲法は十分に対応することができるとしている。

２ 国民の権利及び義務各論

(1)法の下の平等

14条の法の下の平等が要求する平等は、個人をその事実上の違いにかかわらず一律に同等に扱うべきことを求める形式的平等であるのか、又は事実上の劣位者をより優位に扱うことにより結果を平等なものに近付けようとする実質的平等であるのかに関する議論が行われ、実質的平等を図る方策の一つである積極的差別是正措置について意見が述べられた。

　　その他、非嫡出子の法定相続分に関する民法規定や、選挙人の投票価値の格差の憲法適合性について議論が行われた。

(2)信教の自由・政教分離

　　憲法が信教の自由を保障するほか、政教分離原則を規定していることに関し、同原則の下で許される国家行為の限界について議論が行われた。重点的に論議が行われたのは、内閣総理大臣等の靖国神社への参拝の合憲・違憲の解釈問題である。この点、参拝の目的は戦没者の追悼にあり、効果においても特定の宗教を助長するものではない等として合憲であるとする意見が述べられた一方、政教分離原則を国家と宗教の厳格分離の意に解し、特定の宗教施設へ繰り返される参拝について、その目的・効果からすると政教分離原則に反するとする意見が述べられた。

　　立法論としても、内閣総理大臣等が社会的儀礼あるいは習俗的行事へ参加し、公費を支出することが許容されるよう憲法を改正すべきであるとする意見と、国家と宗教の厳格分離を図るため、判断基準を憲法に規定すべきであるとする意見があった。

(3)表現の自由

　　表現の自由については、現代社会においては知る権利という観点を加味して再構成しなければならないとする意見が述べられた。

　　また、報道機関によるプライバシーの侵害等の人権侵害がみられる状況を踏まえ、報道の自由とプライバシー権の合理的な調整はいかにあるべきかについても議論が行われた。

(4)財産権

　　財産権の保障については、現在の日本では財産権が絶対的なものという認識が強く、その規制が難しくなっているとする意見や、財産権が責任や義務を伴うことを憲法に明記すべきであるとする意見が述べられた。

　　これに対し、日本国憲法において、財産権は既に社会国家化の流れの中で、社会的拘束を負うものとなっているとする意見もあった。

(5)家族・家庭に関する事項

　　家庭生活について個人の尊厳と両性の本質的平等に立脚すべきことを定める24条に関連して、家族・家庭や共同体の尊重のような規定を憲法に設けることの是非について議論が行われ、この点については、意見が分かれた。

　　積極的な意見は、その論拠として、�@24条が行きすぎた個人主義の風潮を生んでいる側面は否定できないこと、�A顕在化している社会問題を解決するために、社会の基礎としての家族・家庭の重要性を再認識し、家族における相互扶助、家庭教育等の家族・家庭が果たしてきた機能を再構築する必要があること等を挙げている。

　　消極的な意見は、その論拠として、�@利己主義と24条は関係がなく、同条を否定的にみる必要はないこと、�A家庭崩壊等の社会問題の解決は憲法に規定を置くよりも家庭生活を守るための具体的な政策に待つべきものであること、�B家族・家庭の尊重のような価値の法制化に危惧をおぼえること、�C家族条項の規定が戦前の家制度への回帰につながることへの懸念等を挙げている。

(6)その他

　　その他、国民の権利及び義務に関する各論的事項として、思想・良心の自由、生存権、教育を受ける権利、労働基本権、刑事手続上の権利、犯罪被害者の権利等に関する議論が行われた。

第５　政治部門

１ 国会

国会に関する主な議論は、二院制を維持すべきか一院制を採用すべきかに関する問題及び二院制を前提とした両院の権限・選挙制度等の改革に関する問題についてであった。

(1)二院制の問題

二院制を維持すべきか一院制を採用すべきかについては、一院制を採用すべきであるとする意見もあったが、二院制を維持すべきであるとする意見が多く述べられた。

　二院制を維持すべきであるとする意見は、その論拠として、�@有権者の多様な意思を反映し、少数者の意思表明の機会を確保するためには二院が必要であること、�A二院を持ち、法律案等を重ねて審議することにより慎重審議を行うべきであること等を挙げている。

これに対し、一院制を採用すべきであるとする意見は、その論拠とて、�@実際上両院で同じ議論をしており、国家としての迅速な意思決定を阻害していること、�A両院の構成等が異なる場合に国政が停滞すること等を挙げている。

(2)二院制を前提とした改革論

　　二院制を前提として、その改革の方途について議論が行われたが、その議論は、(�@)両院の役割分担の明確化、(�A)各議院の議員の選挙制度及び(�B)参議院の権限縮小・権限行使の自主的抑制に分類される。

　(�@)両院の役割分担の明確化

　　　両院の役割分担については、その明確化を主張する意見が多く述べられた。その具体的な提案として、�@国会の決算審査機能を強化するため、衆議院が予算審査を中心に行い、参議院が決算審査を中心に行うべきであるとする意見、�A参議院の行政監視機能や長期的視野に立った調査機能を強化すべきであるとする意見等が述べられた。　

　(�A)各議院の議員の選挙制度

　　　国会議員の選挙制度については、両院の選挙制度に違いを持たせ、異なる代表機能を発揮させるべきであるとする意見が多く述べられた。これは、現在、両院の選挙制度が似通いすぎ、二院制の意味を損ねているという問題意識に基づくもので、いくつかの提案がなされた。

　(�B)参議院の権限縮小・権限行使の自主的抑制

　　　衆議院が可決した重要法案を参議院が否決した場合に国政が停滞することや、内閣不信任の権限を持たない参議院が国務大臣に対する問責決議により事実上の不信任をなし得ることへの懸念から、�@59条２項の衆議院の再議決要件を緩和すべきであるとする意見、�A参議院は問責決議を自主的に抑制する慣行を確立すべきであるとする意見等が述べられた。

　　　これに対し、�@二院制の意義は国民の意思の多元的反映にあり、両院におけるダブルチェックを通じて法律案の修正や廃案が行われることは有意義であるとして参議院の役割の軽視を戒める意見、�A参議院も国民代表であって権限行使の自主的抑制を求めることは困難であるとする意見等が述べられた。

２ 政党

政党に関しては、政党に関する規定を憲法に明記することの是非について議論が行われた。

政党に関する規定を憲法に明記すべきであるとする意見は、その論拠として、�@政党は、議会制民主主義の根幹であって民意を政治に反映する重要な地位・役割を有するのであって、政党に憲法上の地位を与えるべきであること、政党の公正さと透明性を確保する仕組みを確立することが重要であること等を挙げている。

これに対し、政党に関する規定を憲法に明記することを要しないとする意見は、その論拠として、�@21条が政党の結社の自由を保障していること、�A政党に関する諸問題は、単に憲法に規定を設けることによって解決されるものではないこと、�B政党に関する規定を設けることによって、政党活動の自由を阻害することとなるおそれがあること等を挙げている。

３ 議院内閣制

　議院内閣制に関し、主に内閣総理大臣のリーダーシップの強化や、国会の行政監視機能の強化等について議論が行なわれた。

(1)内閣総理大臣のリーダーシップの強化

　　我が国の民主主義をより一層成熟させるためには、官僚主導から政治主導への転換を図る必要があり、そのためには、内閣総理大臣のリーダーシップの強化が必要であるとする意見が多く述べられた。その具体策としては、�@内閣総理大臣を意思決定部門である執政権の主体として、執行機関である行政と峻別した上で、与党幹部が内閣に入ることにより政策決定を一元化し、閣僚以外の議員の行政への関与を厳しく制限し、行政のコントロールに関する内閣の主導性を確保すべきであるとするものや、�A国民が選挙を通じて、政策プログラムとその実行主体である内閣総理大臣を一体のものとして事実上直接に選ぶ、議院内閣制の直接民主主義的な運用形態である「国民内閣制」を志向すべきであるとするものがあった。

(2)国会の行政監視機能の強化

国会の行政監視機能を強化すべきであるとする意見が、多く述べられた。その理由としては、�@内閣総理大臣のリーダーシップの強化の裏返しとして行政監視機能の強化が必要であるとする意見と、�A行政国家化現象の下で行政権が肥大化したにもかかわらず、司法によるチェックが十分機能していないこと等から、立法機関によるチェック機能の強化が必要であるとする意見が述べられた。

４ 首相公選制

　内閣総理大臣のリーダーシップの強化を図る方途として、内閣総理大臣を直接公選するいわゆる首相公選制の導入の是非について議論が行なわれた。この点については、積極的な意見も述べられたが、消極的な意見が多く述べられた。

　首相公選制の導入に消極的な意見は、その論拠として、�@議会の多数派を基盤としない首相を認めることは政党政治の否定につながること、�A立法府と行政府の不一致といういわゆる分割政府の問題を生じさせること、�B衆愚政治や首相の独裁のおそれがあること等を挙げている。

　これに対し、首相公選制の導入に積極的な意見は、その論拠として、�@首相が直接公選されることにより、リーダーシップの発揮及び迅速な意思決定が可能となること、�A国民が首相を直接に選挙・決定する仕組みを設けることによって、国民の意思を政治に直接に反映させることができること等を挙げている。

５ オンブズマン制度

　オンブズマン制度については、主としてその導入の是非について議論が行われた。その導入については、慎重な意見もあったが、積極的な意見が多く述べられた。

　オンブズマン制度の導入に積極的な意見は、その論拠として、�@行政が肥大化している現状の下で、行政機関から独立して国民の権利救済、行政統制又は行政監視を行い、行政の公平性・透明性を図り、法の支配及び民主主義を確立するために必用な制度であること、�A行政監視に関する既存の制度を補完する必要があること、�BEU諸国において普及し、種々の役割を果たしている実態があること等を挙げている。

　これに対し、オンブズマン制度の導入に慎重な意見は、その論拠として、�@行政監視に関する既存の制度との重複を生ずること、�A諸外国にみられるような強力な権限・中立性・独立性を有するオンブズマンが、我が国において機能するか疑問であること、�Bこの制度の導入が公務員に萎縮効果を及ぼすおそれがあること、�C請願権や国政調査権の実質化こそ先決であること等を挙げている。

　なお、オンブズマン制度を導入する場合に、これを憲法上位置付けるべきか否かについても、議論が行なわれたが、この点については、意見が分かれた。

６ 政治部門における憲法解釈

　政治部門における憲法解釈が政府の一部門である内閣法制局に事実上委ねられていることは不当であるとする意見が多く述べられた。

　この現状を踏まえ、憲法裁判所の設置や、国会自らが憲法判断を行うための常設の委員会の設置等に関する議論が行われた。

７ その他

　その他、選挙制度、政策評価等に関する議論が行われた。

第６　司法

１　違憲審査制

　違憲審査制については、違憲審査権の行使の現状及び憲法裁判所による憲法保障を中心に議論が行われた。

(1)違憲審査権の行使の現状

違憲審査権の行使については、最高裁判所の法令違憲判決が少ないなど、司法が憲法判断に消極的であり、司法に委ねられた憲法保障に係る役割を十分に果たしていないとする意見が多く述べられた。

　　これに対し、統治行為について司法が関与することは限定的であるべきであるとする意見もあった。

(2)憲法裁判所の設置その他の違憲審査制の改善策

　　上記の違憲審査権の行使の現状を踏まえ、憲法裁判所の設置の是非について議論が行われた。この点については、消極的な意見もあったが、積極的な意見が多く述べられた。

　　憲法裁判所の設置に積極的な意見は、その論拠として、�@現在の付随的違憲審査制の下では、最高裁判所に憲法の番人としての積極的な役割を期待できないこと、�A内閣法制局が事実上憲法の有権解釈を担っていることは問題であること、�B抽象的規範統制を行う裁判の仕組みが必要であること等を挙げている。

　　これに対し、憲法裁判所の設置に消極的な意見は、その論拠として、�@政治上の争いが裁判所に持ち込まれる「裁判の政治化」や憲法裁判所の判例を念頭に立法過程が営まれる「政治の裁判化」を招くおそれがあること、�A具体的な事件から離れる結果、抽象論・観念論に終始するおそれがあること、�B抽象的違憲審査は国権の最高機関である国会の地位・権能に重大な制約を加えるおそれがあること、�C政府の政策等に対する合憲性付与機関になりかねないこと等を挙げている。

　　憲法裁判所の設置以外の違憲審査制の改善策として、最高裁判所に憲法問題のみを所管する憲法部を設置するという構想や、高等裁判所と最高裁判所の間に憲法問題の選別を行う特別高等裁判所を設置する構想等について議論が行われた。

　　なお、憲法裁判所に関する議論に関連して、国会に法律案等の憲法適合性の事前審査を行う憲法委員会を設けることを提案する意見もあった。

２　最高裁判所裁判官の国民審査制度

国民審査制度については、同制度は形骸化しており、廃止すべきであるとする意見が述べられた。この意見の中には、�@国民の意思が明確となる他の方法によるべきであるとするものや、�A最高裁判所裁判官の任命を国会の承認人事とすべきであるとするもの等、別の適格性審査の仕組みを模索しようとするものがあった。

これに対して、現行の国民審査制度は最高裁判所が違憲審査権を行使する終審裁判所であることから導入されたこと等を踏まえ、国民審査制度の見直しに消極的な意見もあった。

３　その他

　その他、国民の司法参加、行政裁判所等の新しい裁判所、裁判官の任命・身分保障、裁判官の報酬の減額禁止措置等に関する議論が行われた。

第７　財政

１　財政民主主義

　財政民主主義に関しては、その実質化のための方策について議論が行われた。この点については、�@国民の現在負担及び将来負担を含めた財政情報を国民に分かりやすく提供すべきであるとする意見、�A公会計を透明性の高いルールの下に置くべきであるとする意見、�B内閣総理大臣の予算決算に関する説明責任を憲法に明記すべきであるとする意見、�C国会による予算審査の結果を予算編成に効果的に反映できるような仕組みを設けるべきであるとする意見、�D国会の財政統制機能を強化するために国会に会計検査院を附置し、又は行政監視院等の附属機関を設置すべきであるとする意見等が述べられた。

２　健全財政主義

　健全財政主義に関しては、財政の肥大化を抑制し、現在世代が将来世代に対して財政運営上の責任を負っているとの観点から、これを憲法に規定することが必要であるとする意見が述べられた。この意見の中には、短期的な財政均衡を規定すると機動的な景気対策を行えない等の問題があるため、中長期的な財政の健全化を謳うプログラム規定として規定すべきであるとする意見があった。

　これに対して、健全財政主義を憲法上規定すべきであるとする主張は、これまでの政権の財政運営を省みないもので、無責任であるとする意見が述べられた。

３　私学助成の問題

　現に行われている私学助成について、89条の規定上、憲法違反の疑義を惹起している等の理由から、改正が必要であるとする意見が多く述べられた。

　これに対し、26条の教育を受ける権利にかんがみ、現行の規定の下で私学助成の合憲性は明らかであるとして、改正は必要ないとする意見もあつた。

４　その他

　その他、複数年度予算制の採用の是非や、継続費、会計検査院の機能強化・独立性の強化等に関する議論が行われた。

第８　地方自治

１　地方自治の章に関する総括的な議論

　地方自治の章については、その総括的な評価に関する議論が行われた。この点については、同章を評価する意見もあったが、その不備を指摘し、現行規定を充実させるべきであるとする意見が多く述べられた。主として地方自治の章の不備を指摘する立場からは、地方自治に関し憲法に規定すべき事項として、�@中央政府と地方政府との権限のあり方、�A国と地方とが対等の立場に立つこと、�B公的部門が担うべき責務は、原則として、最も市民に身近な公共団体が優先的に執行するといういわゆる補完性の原則、�C地方公共団体の課税自主権等が挙げられた。

２　地方分権の必要性及びその課題

　地方分権については、住民に身近な問題は地方自らが決定することによって民主主義が発展するのであり、民主主義の発展を図る上で必要であるとする意見や、中央による支配を排し、中央・地方の権力の分立を確立するために必要であるという意見等が述べられた。

　また、地方分権の課題について、�@地方に権限及び財源を大幅に移し、国の役割を限定し、地方のことは地方が決めることとすべきであるとする意見、�A地方分権の推進に伴い地方公共団体の財政力格差が顕著に表れ、国土全体の均衡ある発展や教育の機会均等に悪影響を及ぼすのではないかとする意見等が述べられた。

３　地方公共団体のあり方

　地方公共団体のあり方に関する主な議論は、道州制の導入の是非に関するものであった。この点については、道州制の導入に消極的な意見もあったが、積極的な意見が多く述べられた。

　積極的な意見は、その論拠として、�@市町村合併を推進して基礎的自治体に権限と税財源を移譲した後においては、国と基礎的自治体との中間的な存在である都道府県を整理して、効率的な国の統治構造を作るべきであること、規模を超えた我が国の中央政府の権限を道州に移譲し、道州に事実上の主権を担わせることによって、大胆な行政改革が可能となること等を挙げている。

　これに対し、消極的な意見は、その論拠として、地方公共団体の規模の拡大によって住民の声が反映されにくくなること、換言すれば地方自治の希薄化が懸念されること等を挙げている。

４　その他

　その他、条例制定権、地方財政、住民投票の制度化の是非、地方自治特別法等に関する議論が行われた。

第９　憲法改正

　96条の改正手続の要件に関しては、主として、その要件を緩和することの是非について議論が行われ、この点については、意見が分かれた。

これを緩和すべきであるとする意見は、その論拠として、�@時代の変遷に応じて憲法の見直しを図っていく必要があること、�A国民が憲法の中身を吟味する機会を増加させる必要があること等を挙げている。

　これに対し、要件を緩和すべきではないとする意見は、その論拠として、�@各議院の総議員の３分の２以上という要件部分は憲法を幅広い合意の下における公権力行使のルールとする上でふさわしいものであること、�A国民投票の手続は、国民に憲法制定権があることに基づくものであって、改正権の行使によってこれを廃止することは背理であること等を挙げている。

第10 最高法規

　最高法規の章については、公務員を規範の名宛人とする99条の憲法尊重擁護義務に関し、国民を名宛人として追加すべきか否かについて議論が行われた。これに積極的な意見は、憲法には国民のあるべき姿を規定する必要があるという立場に立つものである。

　これに対し、消極的な意見は、99条が名宛人として公務員のみを規定しているのは、憲法は国家権力が濫用されないようにこれを制限する規範であることを強調するものである。

第11　直接民主制

　直接民主制に関しては、特定の問題について是非を問う国民投票制度の導入について議論が行われた。この点については、意見が分かれた。

　導入に積極的な意見は、その論拠として、議会政治を補完して、様々なニーズや意見を反映させる途を設けるべきであること等を挙げている。

　これに対し、導入に消極的な意見は、その論拠として、�@民主主義の本質は討議の過程にあるのに、政策の効果・長短を判断する手段を必ずしも有しない国民に対し、直接その意思を問うことは危険であること、�A議会制民主主義を健全に機能させていくことが重要であること等を挙げている。

第12　非常事態

　非常事態に関する主な議論は、非常事態に関する事項を憲法に規定すべきか否か、すなわち、平常時の憲法秩序の例外規定を憲法に置く必要があるか否かというものであった。この点については、消極的な意見もあったが、積極的意見が多く述べられた。

積極的な意見は、その論拠として、�@非常事態においては、内閣総理大臣に対し権限を集中し一元的に事態を処理し、人権を平常時よりも制約することが必要となる場合があり、そのような措置を発動し得る要件、手続及び効果は、憲法事項であること、�A地域紛争、地球環境の劣化、グローバリズムの進展による相互影響関係、テロリズムの蔓延等、現代社会は、多様な危険を内包しているが、それにもかかわらず、非常事態への対処規定が設けられていないのは、憲法の欠陥であること、�B非常事態への対処に当たっては、為政者に超法規的措置の発動を誘発することが多いので、憲法保障の観点から、それを防止するために規定が必要であること等を挙げている。

　これに対し、消極的な立場からは、現行憲法が非常事態への対処について明文規定を持たないことの意義、すなわち非常事態を生じさせないよう努力すべきことが規範としてある等の意見が述べられた。

第３款　今後の憲法論議等

１　憲法問題を取り扱う国会の常設機関の設置

　報告書の提出後も、引き続き憲法問題を取り扱う国会の常設機関を設置すべきか否かについて議論が行われた。この点については、設置に消極的な意見もあったが、設置に積極的な意見が多く述べられた。

　設置に積極的な立場からは、�@当該機関に憲法改正案、憲法改正手続法案など憲法に係る法律案の付託委員会としての役割を担わせるべきであるとする意見、�A当該機関に国会として憲法の一次的な有権解釈を行う役割を担わせるべきであるとする意見及び�B当該機関をこれらの役割を含め、憲法問題全般を取り扱う機関とすべきであるとする意見が述べられた。

　これに対し、設置に消極的な意見は、国会における憲法論議は各常任委員会等において所管法律の審議等を通して行うべきであるとするものである。

２　憲法改正手続法の整備

　96条（改正）に関し、憲法改正手続法の整備について議論が行われた。この点については、消極的な意見もあったが、積極的な意見が多く述べられた。

　積極的な意見は、その論拠として、憲法が予定する基本的な附属法である憲法改正手続法が未整備であることは立法の不備であること等を挙げている。

　これに対し、消極的な意見は、その論拠として、憲法改正について国民に合意がなく、憲法改正手続法の整備は重要な課題ではないこと等とするものである。

参議院「主な論点及びこれに関する各党・各議員の意見」

　　　　　　　　　　　　　　(事務局整理案)のポイント

○ 報告書作成プロセス

幹事会オブザーバーである共産党、社民党も参加して、作成方針を検討。

○ 報告書内容

〔総論〕

・三原則維持は、共通の認識

〔憲法前文〕

　　歴史・伝統・文化など、憲法前文に書かれるべき理念・内容については、意見が分かれた。

〔天皇〕

　　象徴天皇制を維持することについては概ね共通の認識。元首と書くかについては消極的。

　　女性天皇には概ね賛成。

〔平和主義と安全保障〕　

　・９条と平和主義の理念

　　平和主義の維持及び９条１項の維持は概ね共通の認識。２項改正については意見が分かれた。

　・自衛権の有無(集団的自衛権を含む)

　　個別的自衛権を有することについては共通の認識。集団的自衛権を認めることについては、�@認める、�A認めない、�B制限的に認める、に意見が分かれ、

　　また、認める立場であっても、�@憲法上明記する、�A解釈で可能、との意見が分かれた。

　・自衛隊の位置付け

　　自衛隊の存在を、憲法上明記するかについては意見が分かれた。

　・シビリアン・コントロール

　　シビリアン・コントロールを強化すべきことは概ね共通の認識。

　　自衛隊を憲法上明記する立場では、シビリアン・コントロールも明記することが概ね共通の認識。

　・国際連合

　　国連を重視すること、しかし安保理をはじめ改革が必用なことは共通の認識。

　・国際貢献

　　国際貢献に寄与すべきは共通の認識。しかし国連の集団安全保障活動等など、軍事貢献については意見が分かれた。

　・緊急・非常事態体制

　　憲法上明記するかについては意見が分かれた。

　

〔基本的人権〕　

　・国際的な基本的人権への取り組み、

　　国際人権法の尊重は概ね共通の認識。

　・公共の福祉、義務

　　公共の福祉の考え方、義務の重視については意見が分かれた。

　・法の下の平等

　　マイノリティの人権尊重については概ね共通の認識。

　　外国人地方参政権など外国人の権利については、意見が分かれた。

　・表現の自由

　　メディアやIT技術の発達に即した規制の在り方については、意見が分かれた。

　・新しい人権

　　知る権利、プライバシーの権利、環境権、生命倫理、犯罪被害者の権利などの新しい人権について、保障すべきは共通の認識。ただし憲法に明記するかについては意見が分かれた。

〔国会〕

・二院制と参議院の在り方

二院制の堅持、直接公選制の維持は共通の認識。再議決要件緩和、首相指名権返上に慎重であるべきことは概ね共通の認識。

〔内閣〕

　・議院内閣制

　議院内閣制の基盤は衆参両院であるべきことは概ね共通の認識。

首相公選制には否定的意見が大半。

〔司法〕

・違憲立法審査権、憲法裁判所制度

　　現在の最高裁の憲法裁判に対する消極的な態度に不満であることは共通の認識。

　　憲法裁判所制度導入の是非については意見が分かれた。

〔財政〕

　・私学助成

　　私学助成の必要性は共通の認識。89条改正の必要性については意見が分かれた。

　・予算・決算の在り方と会計検査院

　　参議院の決算重視は共通の認識。会計検査院を国会あるいは参議院に付属させるかは意見が分かれた。

〔地方自治〕

　・国と地方自治の役割

　　国と地方は対等の関係というのが共通の認識。地方財政強化も共通の認識。

　・住民自治・基礎的自治体の強化、住民投票制

　　住民自治・基礎的自治体の強化については概ね共通の認識。

　　住民投票の法定化については意見が分かれた。

　・地方分権・道州制

　　地方分権の推進は共通の認識。道州制は、意見が分かれた。

〔改正、最高法規〕

・改正手続と国民投票制

　改正要件の緩和については意見が分かれた。

　国民投票法制定は、速やかにと改正時でよいとに意見が分かれた。